50 años de administración pública
Tratar de sintetizar cincuenta años en cualquier ámbito de la actividad humana es una tarea compleja y lo es aún más cuando se trata de la administración pública. Esto por tres características que la diferencian de cualquier otro campo.
La primera es su carácter de disciplina académica y el ser un área práctica, y aunque este vínculo estrecho es incuestionable, debe considerarse cada uno de manera independiente sin olvidar que la práctica de la administración pública se ha llevado a cabo sin mayor referencia de la teoría.
La segunda característica hace alusión al arraigo que hay entre la Teoría y la práctica a los cambios en el sector público.
Como tercera característica cabe resaltar que la administración pública es una disciplina, pero no por esto deja de integrar los distintos conocimientos de otras disciplinas y al ser así los cambios que ha sufrido la ciencia política y su estrecha relación con la administración pública han tenido repercusiones en la misma.
Luego de observar estas características es más factible entender el carácter de cambio que ha atravesado a la administración pública y como factores externos han sido de gran incidencia.
Una de las maneras más claras de entender la administración pública es a través de dicotomías, en 1947 Herbert Simon sostuvo que gran parte de la teoría se basaba en conjuntos de estas.
Gestión y administración
De las tensiones más importantes que ha tenido lugar en estos cincuenta años sin lugar a dudas es las diferentes perspectivas sobre el concepto mismo de administración pública. Tradicionalmente se fundamentaba en la forma de aplicar políticas públicas, mediante organizaciones controladas por una autoridad política. Se trataba de una medida jerárquica y legalista que tenía como objetivo delimitar la discrecionalidad de quienes trabajan en organismos gubernamentales.
Para el caso Europeo, el modelo Weberiano fue el intelectual central de la administración pública y la burocracia. Este es un modelo complejo que abarca cuestiones de autoridad y desarrollo social como algo trascendental para la administración pública y el cómo debe funcionar el sector público. Dicho modelo pone en alto valores como la igualdad y la previsibilidad, los cuales delimitan el comportamiento de los administradores públicos y son de gran importancia para los ciudadanos.
Por otro lado, en los Estados Unidos lideraba el paradigma Wilsoniano, pues este se insertaba en la tradición progresista de los Estados Unidos, su modelo de administración era un servicio civil despolitizado que gobierna conforme a los principios democráticos y científicos. En este modelo el carácter central era la separación de la política y la administración.
Estas ideas, y en especial la de Weber, reaccionaban en contra de la tradición imperial autocrática, pues el mayor de sus propósitos era que en vez de que las burocracias funcionaran como lo dictara el autócrata, cualquier proceso administrativo debía responder a reglas y una autoridad jerárquica dentro de las organizaciones. Además, el modelo Weberiano tenía un énfasis en los archivos con la intensión de asegurar y mantener los registros de todo lo relacionado con las decisiones. En este modelo del proceso administrativo está implícito el concepto de derechos.
Así mismo, el modelo Wilsoniano podía verse como una adaptación preliminar de la reorientación a la gestión como una forma de repasar sobre la operación del sector público, el modelo estaba cimentado en ideas de gestión científica y colocó las bases de la antigua gestión pública.
De esta manera la nueva gestión pública ha constituido un giro hacia la gestión del sector público de una forma más extendida. Este enfoque, a finales de los años setenta y principios de los ochenta, consiguió hacer que el sector público funcionara mejor y costara menos, además de convocar la atención del desempeño del sector público, incluso más que a los procedimientos y las reglas formales dentro del sistema. Dicho enfoque enlaza el papel del gerente en el acto de gobernar y resta importancia a los líderes políticos.
Sin embargo, a pesar de la importancia de la nueva gestión pública, existen algunas diferencias difíciles de no ver en cuanto a los sistemas administrativos nacionales que se han vuelto gerenciales. Estos cambios se han centrado en los países angloamericanos a diferencia de los países de tradición napoleónica que conservan su cualidad legalista y administrativa.
Muchos organismos donantes internacionales han adoptado el planteamiento de la gobernanza con la finalidad de promover eficiencia y eficacia en los sistemas menos desarrollados de los sectores públicos. Estas fórmulas han sido en algunos casos inconvenientes para los sistemas en desarrollo, pero servían para tratar de mejorar el desempeño del gobierno.
Sería entonces importante la buena gestión pública en los procesos de transformación, pero no esencialmente por el camino de una gestión del sector público alineada a los mercados; pues en el momento que se hizo, ésta junto con la independencia de los controles políticos provocó dudas sobre lo acertada que era para el sector privado. Alrededor de todo esto, se ha percibido que en la nueva gestión pública los empleados actúan antes las compensaciones monetarias, por lo cual se busca recurrir a compensaciones normativas como motivación.
El estilo administrativo tradicional de gobernar fue debilitado en las últimas décadas del siglo XX, pese a esto se ha logrado revitalizar. El estado Neoweberiano trata el regreso a una noción más formalizada de la administración pública. Con la crisis económica del 2008, los líderes políticos se han enfrentado con la toma de decisiones y se ha reducido el dominio de los administradores.
2. Imparcialidad y capacidad de respuesta
Se presenta una segunda dicotomía que también tiene sus raíces en debates que se llevaron a cabo en tiempos pasados acerca de la relación entre los políticos y sus servidores públicos.
Como veníamos diciendo los modelos de administración pública según weber y según Wilson denotan la imparcialidad del servicio y la penuria de separar la política y la administración, sobre todo en Wilson. Dicha separación tenía como eje central la hipótesis que el servicio público de carrera lograría implementar a cualquier gobierno un norte, de la mano de un conjunto de herramientas.
Fundamentándose en razones empíricas y normativas esta separación ha sido víctima de un gran debate, puesto que para algunos estudiosos es imposible separar la política de la administración. Cómo también criticaban los servidores públicos por poseer valores propios que afectarían su desempeño en el cargo.
Desde una visión normativa se aconseja que el servicio civil contenga ‘’competencia para responder’’, la función del servicio civil como su nombre lo indica es servir a los jefes políticos de turno, a lo que deben dar respuesta a las demandas y primacías de este gobierno.
Esta relación entre servidores públicos y políticos a parte de dar de qué hablar, ha dado de qué investigar y es por esto que en los últimos 50 años se puede encontrar una gran cantidad de trabajos de investigación desde actitudes y convicciones de ambos actores hasta la identificación de las maneras en que los burócratas conciben su rol en el proceso de la gobernanza
Por otra parte, otro punto de investigación referente a políticos y burócratas se ha enfocado más en las relaciones estructurales. Hay casos más excesivos por ejemplo el modelo weberiano en que los políticos tienen el control o un patrón burocrático dónde el desequilibrio de los sistemas políticos da lugar a un control por medio de la burocracia permanente, hay otros modelos en un punto medio con diferentes formas de distribución del poder y conflicto, entre ambos grupos.
La presencia de alguna tendencia dentro de un gobierno depende de factores políticos y sociológicos que llevan a los gobernantes a regir con determinadas inclinaciones.
En cuanto a la parcialidad y la respuesta es bien sabido que se ha combatido de múltiples maneras desde los diferentes sistemas políticos, la tradición de reino unido ha sido destacar la imparcialidad del servicio público asumiendo que los servidores responderán a las demandas de sus jefes independientemente de sus propias tendencias.
Estados unidos se basa en la lealtad de sus subordinados, Alemania espera que los servidores públicos sean profesionales con una filiación partidaria.
La burocracia puede demostrar su capacidad de respuesta no solamente de los funcionarios a sus jefes también puede manifestarse en la respuesta de los administradores a las necesidades y derechos de los ciudadanos, canalizando las demandas de interés social directamente a los procesos de formulación de políticas. No se debe olvidar el papel de los burócratas de ventanilla como fueron llamados aquellos que tienen contacto directo con los ciudadanos y que a fin de cuentas se convierten en la imagen del gobierno.
La burocracia tendrá mayor capacidad de respuesta si es como toda la población, especialmente donde se toman decisiones sobre cada cliente, a esto se le llama burocracia representativa.
Simplicidad y complejidad
Se debe precisar que la organización de las burocracias puede influir en su comportamiento, el formato convencional de las organizaciones gubernamentales ha sido el ministerio, mismo que se encuentra dividido. Entre las críticas se encuentran dos posiciones la simplicidad y la complejidad, esta primera busca una fragmentación de las grandes dependencias en busca de calidad y eficiencia. Por el contrario se busca la creación de “megadepartamentos” tratando de integrar varios servicios sociales y del mercado del trabajo.
La reorganización es algo que los gobiernos pueden hacer cuando no saben qué otra cosa hacer, pero no significa que traiga consigo las mejoras que sus defensores suelen predecir.
Especialización y coordinación
Se plantea el interrogante de cómo gestionar y organizar la administración pública, teniendo claro que la coordinación es uno de los desafíos más antiguos para el sector público.
Fritz Scharpf distingue la coordinación de forma negativa y positiva, la primera refiere a que los participantes solo entienden de sus respectivos programas. En cambio en la positiva los participantes entienden lo que los otros están haciendo y tratan de cooperar. Un estilo de gobernanza basado en la fijación de prioridades tiende a centralizar y desplazar el control.
Autonomía e integración
Una relación más estrecha entre la ciudadanía y la burocracia permite un segundo canal luego de las votaciones para que la ciudadanía ejerza influencia. Esta invitación de participación a los actores sociales es evidente en concepciones como la corporativista o pluralista corporativa.
En sistemas pluralistas como el estadounidense, el gobierno tiene interacciones con grupos de interés, aunque limitados a unas cuantas organizaciones. Aun en los sistemas más autoritarios, los grupos de interés pueden ayudar al gobierno a desempeñar algunas de las mismas funciones.
En los últimos tiempos el interés por las redes sociales ha aumentado tomando estas como medios para vincular al gobierno y a la sociedad civil. Estas redes sociales representan fenómenos generales en la gobernanza contemporánea.
La autonomía de las organizaciones burocráticas les permite estableces sus prioridades institucionales y relacionarse con la eficiencia de sus operaciones, aunque entre en un dilema por el control político sobre la burocracia, este conflicto entre la rendición de cuentas políticas y la autonomía burocrática sigue siendo el núcleo de estudio de la administración pública.
Racionalidad y evolución
Han existido varias versiones del enfoque racional para gobernar, pero han sido contrarrestadas por otros tantos enfoques menos racionales para entender el funcionamiento de estas organizaciones.
Estas diferentes postulaciones se encargaron de recordar que la administración pública consiste en tomar decisiones y formular políticas.
Autoridad y democracia
La gestión del desempeño ha tratado de evaluar lo que han hecho las organizaciones públicas y su eficacia. A medida que esto se ha institucionalizado como un componente, quizás central, de la rendición de cuentas, la lógica de ésta se ha alejado de la exposición de errores para acercarse a cuestiones de desempeño promedio y mejoramiento del desempeño. Esto habilita a los ciudadanos y grupos sociales para que adopten un papel más importante en la rendición de cuentas.
En la mayoría de las democracias desarrolladas se han registrado disminuciones en los niveles de votación, así como mayores reducciones en la afiliación a los partidos políticos. Se espera que el establecimiento de redes y otras formas de participación compense lo anterior en alguna medida, aunque también existe la percepción de que ahora los ciudadanos están más preocupados por la prestación de servicios muy locales que por los temas más amplios en materia de las políticas.
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